国务院印发的《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》），对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。《意见》明确，要严格规范罚款实施活动，任何行政机关都不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。

　　《意见》引发了社会关注，而《意见》提出的任何行政机关都不得随意给予顶格罚款或者高额罚款等要求，更是指向了一些执法部门、执法人员日常执法监管工作中容易陷入的误区。

　　行政法规、规章数量多，覆盖的领域广，是行政监管的重要依据。行政法规、规章中设定了大量罚款处罚条款，其中相当一部分罚款处罚有弹性空间，有罚款金额或倍数的上限和下限。

　　罚款处罚的弹性空间就是执法者的自由裁量空间。在罚款处罚的裁量范围内，分为从轻处罚（含最低处罚）、一般处罚、从重处罚（含顶格处罚）三个裁量层次，每一个裁量层次都对应着一些违法情形。根据自由裁量的规则，违法行为具备哪些情形，执法者就应该对号入座，选择与违法情形相适应的裁量层次。这也就意味着，只有违法行为符合在一段时间内多次发生、违法金额较大、危害后果严重、情节恶劣等情形时，执法者方可选择从重处罚层次，而选择从重处罚层次中的顶格处罚，则更需对违法行为的严重程度进行谨慎评估与把握。

　　不得随意给予顶格罚款或高额罚款与《意见》提出的“不得随意降低对违法行为的认定门槛、不得随意扩大违法行为的范围以及符合行政处罚法规定的从轻、减轻、不予、可以不予处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理”等要求相一致，都符合过罚相当、处罚与教育相结合的原则，既有助于规范执法行为，遏制随意执法，减少或杜绝执法畸轻畸重现象，也有助于优化执法效果，优化营商环境，减轻市场主体和民众的罚款负担。

　　落实《意见》要求，增强行政执法裁量行为的合法性、合理性、正当性，需要相关执法部门进一步完善、细化、明确自由裁量的标准和规则，给包含顶格处罚的各个裁量层次提供一把精准的“尺子”，压缩执法者自由裁量的幅度，增强自由裁量的客观性，弱化自由裁量的主观性；全面严格推行自由裁量说理制度，让说理成为处罚的标配，让执法者在行政处罚决定书中对裁量标准的选择给出解释和说明；充分保障当事人的申辩权和听证权等权利，如当事人提出的事实和理由合理，就应该采纳；运用好执法案件公示制度以及上级机关和司法行政部门评查案件制度，以多元监督倒逼执法者保持执法理性，提升办案质量。

　　李英锋